Kaip žinia, dar 2021 m. gruodžio mėnesį Seimo narių grupė kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą dėl operacijų vadovo sprendimo, reikalaujančio pradinukams dėvėti kaukes mokyklose, teisėtumo. Ginčijamas operacijų vadovo sprendimas buvo priimtas, remiantis 2020 m. vasario 26 d. Vyriausybės nutarimo „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“ (su vėlesniais pakeitimais) nuostata, suteikiančia operacijų vadovui teisę nustatyti mokyklose „būtinas visuomenės sveikatos saugos ir higienos sąlygas“ bei „kitus susijusius reikalavimus“.
2022 m. vasario 23 d. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas sustabdė šios bylos nagrinėjimą ir kreipėsi į Konstitucinį Teismą (toliau – KT) dėl šio Vyriausybės nutarimo minėtų nuostatų konstitucingumo.
Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui kilo abejonė, ar būtent minėtos Vyriausybės nutarimo nuostatos sąlygoja operacijų vadovo teisę numatyti žmogaus teisių ribojimus (Konstitucijos 22 straipsnyje įtvirtintam žmogaus privataus gyvenimo neliečiamumui bei draudimui neteisėtai kištis į žmogaus asmeninį ir šeimyninį gyvenimą, kėsintis į jo garbę ir orumą) ir ar nepažeidžia iš konstitucinio teisinės valstybės principo išplaukiančio reikalavimo – žmogaus teisių ribojimus nustatyti įstatyme, o ne poįstatyminiame teisės akte.
Visgi, 2022 m. balandžio 28 d. sprendimu KT atsisakė nagrinėti Vyriausybės nutarimo nuostatų konstitucingumą ir nusprendė grąžinti prašymą pareiškėjui.
KT sprendime išsakytas grąžinti prašymą pareiškėjui motyvas yra tas, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas tinkamai nepagrindė savo argumentų, kodėl Vyriausybės nutarimo nuostatos (operacijų vadovo teisė nustatyti mokyklose „būtinas visuomenės sveikatos saugos ir higienos sąlygas“ bei „kitus susijusius reikalavimus“) automatiškai sąlygoja operacijų vadovo teisę riboti konstitucines žmogaus teises (šiuo atveju – teisės į privatų gyvenimą).
Be to, KT sprendime, kaip prašymo grąžinimo motyvas, taip pat nurodyta ir tai, kad 2022 m. balandžio 20 d. Vyriausybės nutarimu nuo gegužės 1 d. ginčijamas Vyriausybės nutarimas „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“ buvo pripažintas netekusiu galios, beje, 2022 m. balandžio 8 dieną operacijų vadovo (administraciniame teisme) ginčijamas sprendimas taip pat buvo pakeistas ir nebeliko reikalavimo moksleiviams mokyklose dėvėti kaukių.
Kaip žinia, čia yra jau antras kartas, kai KT šiais metais atsisako nagrinėti su ekstremaliosios situacijos susijusių ribojimų konstitucingumą, tiesa, pirmą kartą (2022 m. vasario 9 d.) jis nutraukė jau pradėtą teiseną, kai Vyriausybė panaikino ginčijamą nutarimą (dėl vadinamojo „galimybių paso“) prieš pradedant jį nagrinėti teisminiame posėdyje, tuo tarpu dabar – Vyriausybės nutarimo panaikinimas buvo vienas iš pagrindų net nepradėti teisenos ir grąžinti prašymą pareiškėjui.
Ekstremalioji situacija ir nepaprastoji padėtis
Čia įdomu pastebėti, kad, kaip minėta, nuo 2022 m. gegužės 1 dienos (po dvejų metų ir dviejų mėnesių) 2020 m. vasario 26 d. Vyriausybės nutarimas „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“ buvo pripažintas netekusiu galios, tačiau kitu nutarimu Vyriausybė nusprendė vėl įvesti šalyje ekstremaliąją situaciją.
Tiesa, jos įvedimo pagrindas – jau nebe užkrečiamos ligos epidemija ar pandemija, o „masinis užsieniečių antplūdis iš Baltarusijos Respublikos“, t. y. būtent tas pats pagrindas, dėl kurio Lietuvoje 2021 m. lapkričio 10 dieną pasienyje su Baltarusija buvo įvesta nepaprastoji padėtis.
Taigi, nuo 2020 metų Lietuvoje įsigalėjusi specialiųjų teisinių režimų įvairovė (iki 2021 m. liepos Lietuvoje galiojo dar ir karantinas) turbūt į neviltį varo ne vieną teisininką, besistengiantį susigaudyti šioje teisinių režimų raizgalynėje.
Pagaliau, taip ir liko neaišku, kodėl 2020 m. dėl tos pačios priežasties (epidemiologinės situacijos) reikėjo, kad tuo pačiu metu šalyje galiotų karantinas ir ekstremalioji situacija, o nuo 2022 m. gegužės – dėl galimų grėsmių nacionaliniam saugumui – galiotų ekstremalioji situacija ir nepaprastoji padėtis?
kyla klausimas, kodėl, kilus krizei valstybėje, negalima pasirinkti kurio nors vieno specialaus teisinio režimo (dėl to paties teisinio pagrindo)?
Kitaip tariant, čia kyla klausimas, kodėl, kilus krizei valstybėje, negalima pasirinkti kurio nors vieno specialaus teisinio režimo (dėl to paties teisinio pagrindo)?
Beje, reikia atkreipti dėmesį, jog 2022 m. balandžio 21 d. Seimo nutarime „Dėl nepaprastosios padėties įvedimo“ numatytas konstitucinės žodžio laisvės ir teisės į susirinkimus laikinas apribojimas. Kadangi tai yra vienos pagrindinių konstitucinių pilietinių politinių žmogaus teisių demokratinėje teisinėje valstybėje, todėl tikėtina, kad valstybės institucijos nepiktnaudžiaus savo valdžia, apribodamos šias konstitucines teises.
Taip pat čia galima atkreipti dėmesį ir į tai, kad šiame Seimo nutarime numatyta, jog būtent „vidaus reikalų ministerija yra institucija, kuri imasi visų reikalingų priemonių nepaprastosios padėties įvedimo tikslui pasiekti”.
Kadangi vidaus reikalų ministrė šiuo metu taip pat užima ir operacijų vadovo pareigas pagal ekstremaliųjų situacijų teisinį režimą, todėl, kaip minėta, kyla klausimas, kodėl įvedus nepaprastąją padėtį, reikalingas ir ekstremaliosios situacijos teisinio režimo galiojimas, arba, atvirkščiai, kodėl nuo 2022 m. gegužės 1-osios, paskelbus Lietuvoje ekstremaliąja situaciją dėl priežasčių, susijusių su nacionaliniu saugumu, Lietuvoje reikia skelbti ir nepaprastąją padėtį.
Kitaip tariant, čia kyla klausimas, ar vienas kuris nors specialusis teisinis režimas negalėtų pasiekti su nacionaliniu saugumu susijusių grėsmių užkardymo? Tačiau nepaprastosios padėties teisinio režimo Lietuvoje analizė ir jo santykio su ekstremaliosios situacijos (beje, turėtų būti padėties) teisiniu režimu yra dar vienas klausimas, kuris vis dar laukiau teisės mokslininkų gilesnių tyrimų ir šiame trumpame tekste nebus nagrinėjamas.
Ekstremaliosios situacijos teisėtumo klausimas
Visgi, šiame tekste norėčiau grįžti prie minėto 2022 m. balandžio 28 d. KT sprendimo „Dėl Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymo […] grąžinimo“. Reikia sutikti su KT argumentais, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas iš tiesų nepateikė tinkamų motyvų, kodėl, visgi, šioje byloje buvo būtina kelti 2020 m. vasario 26 d. Vyriausybės nutarimo (su vėlesniais pakeitimais) konstitucingumo klausimą KT.
Kitaip tariant, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nepateikė aiškių argumentų, kodėl ginčijamo Vyriausybės nutarimo nuostatos, suteikusios operacijų vadovui teisę nustatyti mokyklose „būtinas visuomenės sveikatos saugos ir higienos sąlygas“ bei „kitus susijusius reikalavimus“, riboja konstitucines žmogaus privatumo ir kitas teises.
Todėl čia kyla klausimas, kodėl administracinis teismas pats nesiryžo pasisakyti dėl kaukių vaikams mokyklose reikalavimo teisėtumo ir konstitucingumo, bet nusprendė (nevisai tinkamai) peradresuoti šio klausimo sprendimą KT? Juk tokiais veiksmais iš esmės galėjo būti vilkinamas operacijų vadovo sprendimo teisėtumo išsprendimo klausimas.
Taigi, dabar po šio KT sprendimo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas gali taip pat nutraukti šio abstraktaus pareiškimo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą teiseną, nes operacijų vadovo sprendimo ginčijamos nuostatos dėl kaukių dėvėjimo moksleiviams mokyklose jau pakeistos. Kitaip tariant, pandemijos valdymo priemonių teisėtumas ir konstitucingumas ir šiuo klausimu gali likti neįvertintas.
Visgi, grįžtant prie šio abstraktaus Seimo narių prašymio ištirti operacijų vadovo sprendimo teisėtumą klausimo, reikia pasakyti, kad šioje byloje turėjo būti keliamas klausimas ne dėl šiaip kelių neesminių 2020 m. vasario 26 d. Vyriausybės nutarimo „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“ nuostatų teisėtumo ir konstitucingumo, o dėl viso šio nutarimo teisėtumo, t. y. dėl jo atitikimo Civilinės saugos įstatymui, kuris ir reguliuoja ekstremaliosios situacijos paskelbimo sąlygas.
Beje, į šį klausimą atkreipė dėmesį Valstybės kontrolė savo 2022 m. vasario 9 d. paskelbtoje Valstybinio audito ataskaitoje, kur („Institucijų pasirengimas reaguoti į ekstremaliąsias situacijas” dalis) yra teigiama, jog „Vyriausybė 2020-02-26 paskelbė valstybės lygio ekstremaliąją situaciją dėl COVID-19 epidemijos plitimo, nors Civilinės saugos įstatyme nenumatyta galimybė skelbti ekstremaliąją situaciją dėl epidemijos plitimo”.
Iš tiesų, Civilinės saugos įstatymo 2 straipsnio 7 dalyje ekstremalioji situacija apibrėžiama, kaip „dėl ekstremaliojo įvykio susidariusi padėtis“, o 2 straipsnio 8 dalyje numatyta, jog ekstremalusis įvykis yra „gamtinis, techninis, ekologinis ar socialinis įvykis”.
Tuo tarpu 2020 m. vasario 26 d. Vyriausybės nutarimu „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo” – ekstremalioji situacija buvo paskelbta „dėl naujojo koronaviruso (COVID-19) plitimo grėsmės“, t. y. dėl tokio pagrindo, kurio nenumato Civilinės saugos įstatymas.
Lietuvos teisinėje sistemoje epidemija yra pagrindas paskelbti karantiną pagal Užkrečiamųjų ligų įstatymą, o ne ekstremaliąją situaciją pagal Civilinės saugos įstatymą.
Kitaip tariant, Lietuvos teisinėje sistemoje epidemija yra pagrindas paskelbti karantiną pagal Užkrečiamųjų ligų įstatymą, o ne ekstremaliąją situaciją pagal Civilinės saugos įstatymą, kuris skirtas su civiliniu saugumu susijusioms krizėms reguliuoti.
Todėl manytina, jog ne tik 2020 m. vasario 26 d. ekstremaliosios padėties paskelbimas, bet ir vėlesnis sveikatos apsaugos ministro paskyrimas valstybės operacijų vadovu (kuris taip ir neįvykdė nė vienos operacijos, numatytos Civilinės saugos įstatyme) buvo neteisėtas, o tai reiškia, kad neteisėti galėjo būti ir visi jo įsakymai.
Teisminės valdžios reakcija į krizes valstybėje
Kadangi pandemijos metu buvo taikomos įvairios priemonės, kurios stipriai ribojo konstitucines žmogaus teises, o tuo pačiu – ir demokratijos bei teisinės valstybės principus, todėl pagal Konstituciją būtina, kad visos valstybės valdžios grandys tinkamai suvaidintų savo vaidmenį, siekiant subalansuoti ir kiek įmanoma labiau neutralizuoti įvairių ribojimų daromą žalą.
Kitaip tariant, konstitucinė sankloda tinkamai veikia tik tada, kai kiekviena valstybės bei visuomenės grandis atlieka jai priskirtą vaidmenį. Valstybė, panašiai, kaip ir žmogaus kūnas, negali tinkamai funkcionuoti, jei kuris nors kūno narys neatlieka savo vaidmens.
Tai reiškia, kad galiojant specialiajam teisiniam režimui, kurio metu dideliu mastu ribojamos žmogaus teisės, o valdžia sukoncentruota Vyriausybės rankose, kitos trys (Konstitucijos 5 straipsnyje įvardintos) valstybės valdžios institucijos: Seimas, Prezidentas ir teismai – turi neleisti išsibalansuoti konstitucinės demokratijos mechanizmams.
Aišku, labai svarbu vaidmenį čia turi suvaidinti ir kitos institucijos: Seimo kontrolierius, Valstybės kontrolė, prokuratūra, taip pat nevyriausybinis sektorius (visų pirma, žmogaus teisių asociacijos) ir ypač žiniasklaida, kurios vaidmenį čia sunku pervertinti, nes be nepriklausomos ir objektyvios žiniasklaidos bet kurios pastangos šioje srityje yra sunkiai įgyvendinamos.
Visgi, šiame tekste noriu pabrėžti teismų vaidmenį, nes tik nepriklausomi teismai demokratinėje teisinėje valstybėje gali teisėtomis priemonėmis panaikinti neteisėtus Vyriausybės (ar politinės daugumos) sprendimus, apsaugant asmenų pažeistas teises. Ypatingas vaidmuo, ypač galiojant ekstremalioms situacijoms, tenka KT, kurio uždavinys neapsiriboja vien asmens teisių gynimu, bet yra susijęs ir su visos konstitucinės sistemos subalansavimu, įgyvendinant konstitucinę priežiūrą.
Kitaip tariant, pagal Lietuvos Konstituciją – būtent KT, tiek eiliniu, tiek ir krizių metu, yra pagrindinis Konstitucijos sergėtojas, skirtingai nei, pavyzdžiui, Prancūzijoje, kur pagal 1958 m. Konstitucijos 5 straipsnį, būtent „Respublikos Prezidentas užtikrina pagarbą Konstitucijai. Jis užtikrina valstybės valdžios funkcionavimą […]“.
Neseniai teko kalbėti su vienu teisininku iš Vokietijos. Kai paklausiau jo, kodėl Vokietijos Federalinis Konstitucinis Teismas pastaruoju metu vengia drąsiau pasisakyti karantino priemonių taikymo konstitucingumo klausimais, man atsakė, kad šioje valstybėje dar nuo O. Bismarcko laikų yra tokia kultūra, kai teismai nedrįsta prieštarauti politinei valdžiai.
Tuomet pagalvojau, kad kaip tik Lietuvos teismai šioje srityje gali imtis tam tikros regioninės lyderystės, todėl neabejoju, kad anksčiau ar vėliau Lietuvos KT pasisakys tiek dėl konkretaus specialaus teisinio režimo (karantino, ekstremaliosios situacijos ir nepaprastosios padėties) įvedimo teisėtumo, tiek (kartu su bendraisiais bei administraciniais teismais) ir dėl konkrečių epidemijos valdymo priemonių ir žmogaus teisių ribojimo jos metu konstitucingumo (ne tik į asmens privatų gyvenimą ir orumą, bet ir teisės į judėjimą, sveikatą, darbą, mokslą ir kt.).
Tai būtina padaryti ne dėl kokio nors smalsumo, bet dėl būtinybės ištaisyti padarytas klaidas, dėl to, kad ateityje, ištikus valstybėje krizei, mes žinotume, kokių priemonių taikyti negalima.
Aišku, žmogiškai galima suprasti, kad bendros kompetencijos ar administraciniams teismams šiuo metu yra nedrąsu kvestionuoti Vyriausybės veiksmų teisėtumą, kai to nedaro net KT, tačiau šiuo metu, visgi, teismai neturėtų bandyti „slėptis vienas už kito nugaros”, nes be teismų to padaryti demokratinėje valstybėje paprasčiausiai niekas kitas negali.
